Affectation des terres dans le Ndiael, et si l’Etat avait outrepassé ses compétences…

ndiaelLe déclassement de 26 550 hectares dans la réserve spéciale d’avifaune du Ndiaël et l’affectation de 20 000 de cette assiette foncière ont aussi soulevé un autre débat : l’Etat a-t-il la compétence exclusive ou non pour faire des affectations dans cette zone. Dans cette seconde et dernière partie du dossier consacré à ce problème, Wal Fadjri a essayé de projeter une lumière sur cette question. Les réalisations attendues du projet de Senhuile Senethanol durant les 50 ans que dure le bail, les problèmes d’accès à la terre dans le Ndiaël, la stratégie des populations contestataires pour prouver «l’erreur» de l’Etat en attribuant autant d’hectares à une entreprise étrangère, etc. sont également autant de points abordés dans cette seconde et dernière partie.

Critiqué de toutes parts  Le sous-préfet de Ndiaye prend la défense de Senhuile

L’entreprise Senhuile dont le projet est très contesté par les populations peut compter sur le soutien de l’autorité administrative. Le sous-préfet de Ndiaye soutient, en effet, que les avantages qu’elles tirent de son implantation sont incommensurables pour les populations.

La réserve de Ndiaël se trouve dans la région de Saint-Louis, dans le département de Dagana et plus précisément dans l’arrondissement de Ndiaye. Et c’est le sous-préfet de cet arrondissement, basé à Ross Béthio, qui se fait alors l’avocat de Senhuile Senethanol dont le projet est très contesté. La réserve faisait en fait partie de l’ex-communauté rurale de Ross Béthio avant le découpage administratif. L’entreprise a aménagé, dans les villages situés sur le long de la route, «plus de 80 hectares destinés aux populations des villages impactés par le projet», informe Guedji Diouf qui soutient aussi que le riz, l’arachide, le mais, etc. cultivés par l’entreprise sont  destinés à «la consommation locale». Des cultures qui, d’après l’autorité administrative, n’étaient pas possibles avant le projet parce qu’il n’y avait pas d’eau dans la zone. Et d’ajouter que tout ce qui est main d’œuvre non spécialisée «vient des villages».

Guedji Diouf soutient aussi que l’élevage a bénéficié du projet. L’entreprise avait acheté de «l’aliment de bétail pour les troupeaux» et maintenant elle donne aux éleveurs «presque gratuitement» les résidus de récoltes comme les pailles de maïs et de riz et les fanes d’arachides. Il est convaincu que si on fait le point, on se rendra compte que les éleveurs «n’avaient pas tous ces profits avant l’implantation du projet». Le sous-préfet affirme même que les trente-sept villages de la commune de Ngnith «ont adhéré au projet parce qu’ils ont signé un protocole avec Senhuile».

Parlant du collectif qui n’a pas encore adhéré au projet, Guedji Diouf se montre catégorique : «le collectif ne peut pas empêcher le fonctionnement de ce projet de développement agréé par l’Etat d’autant qu’il n’y a plus de blocage et de manifestations». Il reconnaît tout de même que les populations contestataires sont «libres de poser leurs problèmes et leurs revendications».

Et quand les populations protestent contre l’attribution, à Senhuile, des terres qu’elles-mêmes pouvaient cultiver, Guedji Diouf leur rappelle que la zone affectée fait partie d’une réserve spéciale où les populations ne pouvaient pas faire de l’agriculture. C’est avec le projet que l’Etat a déclassé les 26 550 hectares. Les 20 000 hectares affectés à Senhuile pour un projet agro-industriel. Les 6 550 restants aux communes de Ngnith et de Ronkh «pour la réinstallation des hameaux, (villages non officiels), qui seraient éventuellement déplacés et pour une exploitation économique», précise le décret n° 2012-366 du 20 mars 2012 portant affectation de l’assiette foncière. Une précision qui confirme les dires de certaines populations qui craignent un déplacement depuis l’arrivée de Senhuile même si Guedji Diouf dément formellement et soutient qu’ «il n’y aura pas de déguerpissement puisque des aires sont aménagées pour que les villages ne bougent pas».

LE COLLECTIF DE NGNITH REFLECHIT SUR UN CONTRE-PROJET 20 000 emplois pour 5 000 hectares

L’Etat a affecté 20 000 hectares à  Senhuile Senethanol  pour son projet agroindustriel. L’affectation est valable pour une durée de 50 ans renouvelables par tacite reconduction. Selon la note de présentation du décret de déclassement de la réserve de Ndiaël, l’entreprise devra créer «4 500 emplois». Le collectif des trente-sept villages de la commune de Ngnith qui contestent le projet, compte lui aussi élaborer son projet. C’est un projet qui pourrait permettre la création de «20 000 emplois», selon les prévisions du chargé du plaidoyer du collectif pour la défense du Ndiaël. Maguette Diaw évalue la population de Ngnith à «moins de 5 000 habitants répartis dans moins de 1 000 concessions». Pour lui, l’Etat aurait mieux fait de donner aux habitants de la commune «5 000 hectares pour le pâturage et 5 000 autres pour l’agriculture». Sur les 5 000 hectares prévus pour l’agriculture, il estime que chaque concession aurait «5 hectares» donc «20 emplois» puisqu’en agriculture familiale «chaque hectare peut employer 4 personnes». Le calcul est vite fait : c’est «20 000 emplois sur les 5 000 hectares».

Aux origines de la contestation

Les villages touchés par le projet de Senhuile avaient tous exprimé un refus catégorique à l’implantation du projet. Mais quand les travaux ont démarré, certains villages, comme ceux de la commune de Ronkh, ont fini par accepter. Ils ont une explication à cette attitude. Pour le président du collectif des villageois de la commune de Ronkh, Hamadou Abdoul Bâ, c’est «un manque de concertation et d’incompréhension» qui était à l’origine des problèmes. Mais, selon cet éleveur et cultivateur, après discussions avec les promoteurs, les habitants de Ronkh ont accepté le projet qui présente «beaucoup de profits».Le premier adjoint au maire de Ross Béthio parle aussi d’un manque de concertation entre les parties concernées par le projet. Mbacké Diarra est d’avis qu’on devait les convoquer «pour expliquer l’intérêt du projet». Il comprend donc les contestations de certaines populations. Selon le conseiller municipal, ce sont des populations autochtones qui ne vivent que d’élevage et qui considèrent les hectares affectés à Senhuile comme la terre de leurs ancêtres. Mbacké Diarra est d’avis que ce sont des réalités sociales qu’il fallait prendre en compte avant de faire des affectations de terres.Mais Mbacké Diarra est aussi convaincu d’une chose : «Il ne peut pas y avoir de concertation si toutes les parties ne sont pas disposées à s’assoir autour d’une table pour discuter.» Et c’est ce refus de discussions qu’il y a eu à Ngnith, reconnaît le premier adjoint au maire de cette commune, Mama Ba, qui est également le président sortant du conseil rural. Senhuile a installé son projet sur autorisation de l’Etat et Mama Bâ ne reproche rien à l’entreprise parce que ce sont les populations de la commune qui «n’avaient pas accepté de discuter» avec les promoteurs du projet.

CONTESTATIONS TOUS AZIMUTS: Le piège du manque de propositions

Un projet de privés étrangers accepté par l’Etat et contesté par les populations. C’est devenu fréquent au Sénégal. Même si les projets diffèrent d’une localité à une autre et dépendent aussi de la spécialité de l’entreprise, les contestataires semblent avoir un point commun : ils critiquent les projets soutenus par l’Etat sans rien proposer à la place. Le constat est du directeur de Innovation environnement développement (Ied Afrique), Bara Gueye, qui a participé, les 13 au 14 août derniers, à un atelier d’échanges sur la gouvernance foncière : enjeux et outils de régulation. Une rencontre qui s’est tenue au Centre de capacitation pour le développement durable de Thiès (Ccdd). Bara Gueye est d’avis que dans tout domaine, particulièrement dans la gouvernance foncière, ce qui manque souvent dans l’argumentaire des populations qui contestent les affectations de terres aux privés «ce sont des propositions alternatives bien formulées, bien structurées et économiquement valables». Le directeur de Ied Afrique croit que même si les critiques sont bien fondées, la meilleure arme pour convaincre le décideur c’est de mettre sur sa table un projet alternatif bien documenté. C’est pour que l’Etat, qui prend la décision finale, «puisse avoir deux argumentaires opposés, suffisamment documentés afin de baser sa décision sur des propositions concrètes».Bara Gueye invite donc les communautés contestataires et les Organisations non gouvernementales (Ong) qui les soutiennent à intégrer cette dimension dans leur argumentaire. Cela leur évite de tomber dans un piège : «On critique et on ne propose rien». C’est aussi pour pouvoir «infléchir» des décisions et amener l’Etat à étudier le dossier des populations qui peut être «beaucoup plus intéressant, à long terme, par rapport à celui que présente l’investisseur». Un investisseur qui, souvent, arrive avec un projet «bien ou mal conçu» mais avec son propre argumentaire qu’il met sur la table pour convaincre les autorités locales et nationales de lui affecter des terres.

4 500 EMPLOIS, BIENS AGRICOLES, ECOLES, CASES DE SANTE…Cette contrepartie qui incombe à Senhuile

C’est un projet agro-industriel axé sur la production de graines de tournesol, d’huile en général, de bioéthanol, d’aliments de bétail, de biogaz et d’énergie. Dans le décret portant déclassement partiel de la réserve spéciale d’avifaune du Ndiaël, il est clairement indiqué l’objectif du projet. Senhuile Senethanol doit produire des biens agricoles «alimentaires et non alimentaires diversifiés de qualité» qui répondent aux besoins des industries, des marchés nationaux et internationaux et qui respectent «les conditions de sécurité sanitaire» des populations locales. L’entreprise doit aussi assurer le transfert de technologie, la mise en valeur des terres salées, la régénération des sols, l’entretien des paysages et la pérennité de l’exploitation agro-industrielle. Il y a également la mise en valeur de la production d’aliments de bétail et de matières premières à «vocation énergétique», dans le but de «diversifier» les ressources énergétiques du pays.L’Etat du Sénégal, qui tient tout de même à la bonne préservation de l’environnement socioéconomique du projet, demande aussi à Senhuile de créer «4 500 emplois» dont 2 500 directs dans l’exploitation et 2 000 autres au niveau du Port et dans la production du bioéthanol. Parmi les impacts socio-économiques du projet, il est prévu un marché potentiel pour la «sous-traitance» et un budget prévisionnel «conséquent» à investir dans le social. Il s’agit de la construction d’écoles, de lieux de culte, d’hôpitaux, de cases de santé, de terrains et d’infrastructures sportives, etc. Un autre objectif fixé à l’entreprise : une «expansion économique» de la localité qui doit se matérialiser par une augmentation du pouvoir d’achat, la construction de routes, la facilitation du système de transport ainsi que l’arrivée de nouveaux investisseurs pour l’éradication de l’exode rural et le développement des échanges entre autres.

Mais, il faut reconnaître que si des efforts ont été faits, beaucoup reste à faire. Du moins, à en croire le sous-préfet de Ndiael.

Aux origines de la contestation

Les villages touchés par le projet de Senhuile avaient tous exprimé un refus catégorique à l’implantation du projet. Mais quand les travaux ont démarré, certains villages, comme ceux de la commune de Ronkh, ont fini par accepter. Ils ont une explication à cette attitude. Pour le président du collectif des villageois de la commune de Ronkh, Hamadou Abdoul Bâ, c’est «un manque de concertation et d’incompréhension» qui était à l’origine des problèmes. Mais, selon cet éleveur et cultivateur, après discussions avec les promoteurs, les habitants de Ronkh ont accepté le projet qui présente «beaucoup de profits».Le premier adjoint au maire de Ross Béthio parle aussi d’un manque de concertation entre les parties concernées par le projet. Mbacké Diarra est d’avis qu’on devait les convoquer «pour expliquer l’intérêt du projet». Il comprend donc les contestations de certaines populations. Selon le conseiller municipal, ce sont des populations autochtones qui ne vivent que d’élevage et qui considèrent les hectares affectés à Senhuile comme la terre de leurs ancêtres. Mbacké Diarra est d’avis que ce sont des réalités sociales qu’il fallait prendre en compte avant de faire des affectations de terres.Mais Mbacké Diarra est aussi convaincu d’une chose : «Il ne peut pas y avoir de concertation si toutes les parties ne sont pas disposées à s’assoir autour d’une table pour discuter.» Et c’est ce refus de discussions qu’il y a eu à Ngnith, reconnaît le premier adjoint au maire de cette commune, Mama Ba, qui est également le président sortant du conseil rural. Senhuile a installé son projet sur autorisation de l’Etat et Mama Bâ ne reproche rien à l’entreprise parce que ce sont les populations de la commune qui «n’avaient pas accepté de discuter» avec les promoteurs du projet.

DECLASSEMENT D’UNE FORET DU DOMAINE NATIONAL

Ce que dit la loi

Le Sénégal dispose d’un Code forestier qui indique la procédure à suivre pour classer ou déclasser une forêt du domaine forestier national avec la loi n° 98-03 du 08 janvier 1998. Dans ses dispositions, il est dit que l’Etat peut procéder au classement des forêts lorsqu’il l’estime «nécessaire, dans l’intérêt général ou pour la sauvegarde des formations naturelles». Le déclassement d’une forêt ne peut aussi intervenir que pour un motif d’intérêt général. Mais le Code dit que l’Etat peut aussi déclasser quand il veut transférer ses responsabilités, en matière de gestion forestière, à une collectivité locale qui «garantit la pérennité de la forêt». Ce transfert ne signifie tout de même pas une renonciation de l’Etat à ses droits sur la parcelle de forêt déclassée. Et même en cas d’affectation de la parcelle à un tiers, le déclassement ne peut donner lieu à «la reconstitution de droits de même nature que ceux qui avaient été supprimés par le classement», précise le Code forestier.

C’est le ministre chargé des Eaux et Forêts qui «veille à ce qu’un équilibre soit respecté entre les intérêts nationaux, les intérêts des collectivités locales et des particuliers».Au chef-lieu de chacune des régions administratives du Sénégal, il existe une commission régionale de conservation des écosystèmes. Cette commission, qui examine les demandes de classement, de déclassement et de défrichement, a plusieurs membres dont le gouverneur, le président du conseil régional ou son représentant, le chef du service de l’élevage, le représentant de chacune des collectivités locales intéressées, le chef du service chargé de l’environnement et un représentant de la maison des forestiers. Selon le Code forestier, le gouverneur, qui est le président de la commission, peut l’élargir à «toute personne dont il juge utile la présence de l’instruction du dossier». La commission se réunit dans «les six mois suivant la réception de la requête», sur convocation de son président.

Le document ajoute que la structure se transporte sur les lieux «au moins dans les trente jours précédant la réunion» et étudie le bien fondé de la requête et des réclamations éventuelles. Après cette étape, la commission régionale transmet le dossier et ses conclusions à la commission nationale dans «les trente jours suivant le jour de la réunion».Le dossier constitué par la commission régionale comprend une carte détaillée qui fait apparaître l’emplacement des villages, les terres destinées à la culture, les terres abandonnées à la jachère, les terres dont le classement ou le déclassement des demandes ainsi que l’emplacement des réserves forestières existantes. On doit également retrouver dans le dossier les statistiques de la population des villages et leur variation au cours des dernières années, une note sur la nature et l’importance des différents droits d’usage constatés et ceux dont le maintien est autorisé, une note justificative de la demande de déclassement et un procès-verbal de la réunion. La commission nationale se réunit dans «les trente jours suivant la réception du dossier». En cas d’avis défavorable, elle notifie le rejet à l’intéressé. En cas d’avis favorable, elle transmet le dossier au président de la République avec «un avis motivé dans les 15 jours suivant la réunion». Le déclassement d’une forêt est prononcé par décret. Le décret fixe, s’il y a lieu, «les conditions précises d’exploitation par les bénéficiaires en fonction du plan d’aménagement de la zone concernée».

APRES CINQ ANS D’EXISTENCE DE LA COMMUNE DE NGNITH

Pas un seul hectare affecté aux femmes ou aux jeunes Créée en 2009, Ngnith fait partie des plus jeunes communautés rurales du Sénégal devenues d’ailleurs communes avec l’acte 3 de la décentralisation. Mais, de 2009 à 2014, le conseil rural n’a fait «aucune délibération de terres en faveur des femmes ou des jeunes», informe Maguette Diaw, conseiller rural durant cette période. Ce n’est pas parce qu’ils ne faisaient pas de demandes de terres qu’ils n’en ont pas bénéficiées sur affection, mais c’est parce qu’ils «ne mettaient pas la pression sur le conseil rural», estime Maguette Diaw.

Il renseigne qu’il y a beaucoup de demandes de terres faites par les femmes et les jeunes qui dorment dans les tiroirs. Avec les 20 000 hectares que l’Etat a affectés à Senhuile, il craint alors que la commune de Ngnith n’ait plus de terres à affecter surtout à ces deux couches défavorisées pendant cinq ans.

Autre aspect du foncier qui suscite des interrogations auprès du chargé du plaidoyer du collectif pour la défense du Ndiaël : l’acte 3 de la centralisation lui-même. Une réforme foncière est en cours. Maguette Diaw attend les conclusions des travaux des différentes parties prenantes mais il pense déjà que les pouvoirs des communes sur le foncier «vont diminuer» par rapport à ceux des communautés rurales. Une probabilité qui, selon lui, ne facilitera pas l’accès des jeunes et des femmes à la terre.

ENTRETIEN AVEC…

LAMINE MANDIANG, JURISTE ET SPECIALISTE EN DECENTRALISATION«Une zone déclassée et reversée dans le domaine de l’Etat n’est plus sous le contrôle des collectivités locales»Certaines populations qui vivent dans la réserve spéciale d’avifaune du Ndiaël n’arrivent toujours pas à accepter l’affectation, par l’Etat, de 20 000 hectares de terres à Senhuile Senethanol. Celles de la commune de Ngnith, plus particulièrement les conseillers municipaux qui contestent ce qu’ils qualifient de mise à l’écart du conseil rural d’alors dans cette affectation. Spécialiste en décentralisation, Lamine Mandiang apporte son éclairage sur cette affaire. Le juriste explique les compétences de l’Etat et des collectivités locales selon les cas d’affectation.Wal Fadjri : L’Etat du Sénégal a déclassé 26 550 hectares de terres dans la réserve spéciale d’avifaune du Ndiaël et en a affecté 20 000 à Senhuile Senethanol. Y’a-t-il des dispositions juridiques qui donnent à l’Etat l’exclusivité d’une affectation de terres ?  

Il faut qu’on retourne à nos fondamentaux. Il existe quatre zones dans le domaine national. La première concerne les zones urbaines. La deuxième regroupe les zones classiques où se trouve certainement la réserve spéciale d’avifaune de Ndiaël. La troisième est constituée des zones pionnières qui, depuis 2010 avec la loi 12-2010, sont classées comme des zones d’investissements intensifs. C’est le cas du fleuve Sénégal, du fleuve Casamance et de la vallée de l’Anambé. La quatrième zone, on l’appelle la zone de terroir. Dans cette zone, on se trouve véritablement dans le domaine national. Maintenant, si l’Etat déclasse 26 555 hectares de la réserve en suivant la procédure normale, tant que cette zone n’est pas immatriculée, elle reste dans le domaine national. Ce qu’il faut voir donc c’est dans quelle zone l’Etat a reversé la partie de la réserve quand il l’a déclassée. Si l’Etat l’a reversée dans le domaine des investissements intensifs, la réserve entre directement dans le domaine de l’Etat. Et dans ce cas, l’Etat n’a pas besoin d’immatriculer. Il gère son domaine de manière exclusive.

Donc un conseil rural n’a pas la compétence d’affecter un terrain déclassé et reversé dans le domaine de l’Etat…

Une zone déclassée et reversée dans le domaine de l’Etat n’est plus sous le contrôle des collectivités locales. Avec la loi 2010, l’Etat a aussi annulé l’opposition d’immatriculation. Pour immatriculer, l’Etat n’a pas besoin de se référer au conseil rural. Il ne s’en réfère qu’au conservateur de la propriété foncière. Le conservateur même n’a pas le droit de s’opposer à cette demande de l’Etat. Ce qui fait que, dans ce cas particulier du Ndiaël, l’Etat peut parfaitement immatriculer sans s’en référer aux collectivités locales. Mais, cette procédure est quand même précédée d’un décret de déclaration d’utilité publique. Dans mon entendement, dans cette procédure, l’Etat agit de manière légale parce qu’il peut affecter aux investisseurs cette terre qui est dans son domaine.

Dans quel cas, une collectivité locale serait habilitée donc à affecter la zone déclassée dans la réserve du Ndiaël ?

Dans le Code général des collectivités locales, il est dit que les projets ou opérations initiés sur le domaine national par une personne physique, une collectivité locale ou une autre personne morale distincte de l’Etat sont établis conformément aux dispositions de la loi sur le domaine national. Ce qui veut dire que dans ces cas précis, le promoteur doit s’en référer aux collectivités locales où se trouve le terrain. Ce sont les dispositions du Domaine national qui s’appliquent. Dans ce cas particulier où l’Etat a déclassé une partie de la réserve, certainement il l’a intégrée dans le domaine d’investissements intensifs. Mais dans l’utilisation du domaine de l’Etat, les collectivités locales sont quand même informées. L’Etat peut affecter mais il informe. Si je ne m’abuse, dans le cas de la réserve de Ndiaël, le processus d’études a été enclenché sous le mandat de l’ancien conseil municipal de Ross Béthio parce qu’en ce temps, la réserve était dans la communauté rurale de Ross Béthio. C’est bien après qu’elle a été scindée en deux pour donner la communauté rurale de Ndiaye et la commune de Ross Béthio.

En clair, pour qu’un conseil rural puisse affecter un terrain déclassé, il faut que ce terrain soit reversé dans la zone du terroir…

Exactement. Là c’est la compétence de la collectivité locale qui s’exerce. C’est elle qui affecte et désaffecte. Sauf si l’Etat veut accéder à la zone. Si un terrain déclassé est reversé dans la zone du terroir, l’Etat prend  un décret de déclaration d’utilité publique qui précède la procédure d’immatriculation au nom de l’Etat. Dans la réserve du Ndiaël, l’Etat exerce ses compétences sur une zone habitée par une population autochtone. Les promoteurs ont parlé aux populations avant de s’installer parce qu’ils ont trouvé des activités et des installations sur place.

Ce sont 20 000 hectares qui ont été affectés à Senhuile Senethanol pour une durée de 50 ans renouvelables. Y a-t-il un nombre d’années prévu par le Code quand on affecte une terre ?

La durée minimum est de 18 ans avec possibilité de prorogation sur une durée maximale de 50 ans. C’est ce qu’on appelle le bail emphytéotique. C’est l’Etat qui, dans son domaine, donne des baux aux promoteurs. On peut renouveler plusieurs fois le bail, compte tenu de l’intérêt des parties. Mais, l’Etat, par prudence accorde, pour une première fois, un bail d’une durée de 50 ans comme il pouvait donner 25 ans. Mais c’est à condition que Senhuile respecte tout ce pourquoi il a été engagé. Si l’entreprise respecte ses engagements et que l’Etat constate que le projet a une utilité économique pour les populations, rien ne s’oppose à ce qu’il renouvelle le bail. Maintenant, l’enjeu c’est le suivi pour le respect des engagements pris par les promoteurs. Ils doivent donc prendre en compte les intérêts des populations. L’Etat doit aussi veiller à la préservation de la biodiversité et à l’entretien des paysages.

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